CCOO de Catalunya y la reforma de la financiación autonómica

Javier Pacheco y Marc Andreu

La convocatoria adelantada de elecciones en Catalunya ha convertido en munición de campaña la propuesta de financiación singular que el Gobierno de la Generalitat presentó el pasado 19 de marzo. Más allá de los fuegos de artificio electorales, CCOO de Catalunya pensamos que es del todo necesario asumir este debate para construir las bases de financiación de un nuevo contrato social que aborde los retos demográficos, climáticos y económicos que la era de la digitalización exige . Un contrato social que sirva de aglutinante a las democracias, hoy asediadas seriamente por las políticas antieuropeístas, populistas y recentralizadoras con un sesgo claramente conservador e incluso reaccionario.

Entendemos que es necesario tener presente toda la complejidad que requiere la reforma de la financiación autonómica en todo el Estado, una actualización que está pendiente desde 2014 y que es urgente abordar para corregir las insuficiencias y las desigualdades que genera. Sabemos también que no se puede desatar esta reforma del debate sobre la fiscalidad para proveer de recursos suficientes y servicios públicos garantes de los derechos de ciudadanía, sobre los que se asientan los pilares del estado del bienestar.

El nuevo modelo de financiación autonómica debe basarse en los principios de equidad, suficiencia, solidaridad, autonomía financiera, corresponsabilidad fiscal y lealtad institucional, además de ser transparente y reforzar el marco de los autogobiernos de un estado de derecho que ha de aspirar a desarrollar las competencias de su modelo autonómico. Creemos que debe ser una oportunidad para reforzar la cultura y la gobernanza federales, así como la cooperación entre comunidades autónomas y administraciones para la construcción de una Europa social que vaya más allá de un mercado único.

Para abordar la reforma, la transparencia es un factor clave. La ciudadanía debe saber cómo se financian los servicios que recibe y cómo se distribuyen los recursos públicos, a fin de poder valorar su nivel de eficiencia y equidad. No podemos plantear las nuevas propuestas sin analizar antes los problemas que tiene el sistema de financiación actual, aprobado en 2009 y pendiente de revisión desde 2014. Estos problemas se resumen en cuatro bloques: la complejidad y la falta de transparencia del sistema, la insuficiencia recursos, los déficits de autonomía financiera y de responsabilidad fiscal, y los problemas de equidad.

Que el modelo actual sea excesivamente complicado y poco transparente se debe, entre otros motivos, a la superposición de varios fondos de ajuste que se han incorporado al sistema para garantizar el statu quo. Del total de ingresos tributarios en manos de las comunidades autónomas, un 25% se le queda directamente cada comunidad, mientras que el 75% restante pasa al fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales, que, a su vez, recibe también una aportación de la Administración central.

El reparto de estos recursos se hace en función de la población, pero no tal y como ésta aparece en el padrón, sino ajustada por una serie de parámetros, como la superficie de la comunidad autónoma, la dispersión poblacional, la insularidad, la gente mayor de 65 años o menores de 16 años. El modelo actual incorpora además otros tipos de fondos de ajuste que modifican la distribución inicial. Son los llamados fondo de suficiencia global y los de convergencia, que, a su vez, están integrados por los fondos de competitividad y cooperación.

El fondo de suficiencia global persigue que no existan comunidades que salgan perjudicadas por el modelo puesto en marcha en 2009 respecto al sistema anterior. El fondo de competitividad es para comunidades que reciben menos que su capacidad fiscal, como es el caso de Cataluña, mientras que el fondo de cooperación tiene por objetivo contribuir al desarrollo y convergencia regionales. La aplicación de todos estos correctivos distorsiona la redistribución financiera y genera resultados erráticos y poco justificados que afectan a la equidad del sistema.

Sea como fuere, el sistema actual es claramente insuficiente. La evolución de los ingresos ha ido por debajo de las necesidades mientras que las exigencias para el cumplimiento de las competencias de las comunidades autónomas, especialmente en materia de sanidad, educación y servicios sociales, han aumentado considerablemente. La pandemia ha sido buena muestra de ello y ha puesto en evidencia las limitaciones del sistema de financiación. Está claro que dar respuesta al aumento de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas implica decidir cuál es el volumen de recursos que el Estado quiere destinar a su estado del bienestar.

El sistema actual genera una distribución de financiación por habitante ajustada que es desigual y que no responde a criterios objetivos. Las necesidades de gasto de las distintas comunidades no se determinan según el coste real de los servicios. En la actualidad, y para satisfacer las mismas necesidades, comunidades autónomas que aportan más al sistema acaban disponiendo de menos recursos que otros que menos aportan. Además, el sistema también discrimina sin criterios razonables entre ciudadanos y ciudadanas de comunidades autónomas de similar nivel. El sistema presenta, por tanto, problemas de equidad.

Además, en el modelo de financiación autonómica actual existe un déficit de autonomía financiera y de responsabilidad fiscal, dos conceptos que van de la mano. La expresión más clara de este déficit es que las comunidades autónomas disponen de un porcentaje de ingresos muy inferior a las responsabilidades de gasto que deben gestionar de acuerdo con sus competencias. Por eso, dependen, en buena parte, de las transferencias del Estado.

Esta falta de autonomía financiera no incentiva a la disciplina presupuestaria. Cuanto mayor es la proporción de ingresos de una comunidad que proviene de transferencias de la Administración central, menores son los incentivos para llevar a cabo una gestión eficiente del gasto.

Ante esta realidad, CCOO de Catalunya, en el seno de la Fundación Cipriano García, trabajamos la construcción del posicionamiento sindical sobre este aspecto y sugerimos algunas propuestas para mejorar el sistema de financiación. Propuestas que consisten, en síntesis, en incrementar los recursos del sistema, prever la condonación de la deuda acumulada, mejorar los criterios de redistribución y aumentar tanto la autonomía financiera como la corresponsabilidad fiscal. De acuerdo con estos parámetros generales, en el marco de una reforma del modelo de financiación en el conjunto del Estado, que somos partidarios de un acuerdo específico para Cataluña.

De entrada, es necesario actualizar el volumen global de recursos del sistema. Los existentes ahora son insuficientes y requieren una dotación adicional. Por eso es necesaria una reforma fiscal que aporte más recursos y equipare la presión fiscal española a la europea, a fin de alcanzar estándares equivalentes en lo que se refiere al desarrollo del estado del bienestar. En España, según el CIS, la mayoría de los ciudadanos y ciudadanas estaría de acuerdo en pagar más impuestos a cambio de una mejora en los servicios públicos.

Una justa reforma fiscal debe garantizar que pague más quien más tiene y más gana, equiparar las rentas del trabajo a las del capital y prever una mayor tributación para las grandes fortunas y las grandes empresas. Los eventuales nuevos impuestos deberían reforzar de forma especial las haciendas autonómicas y, al mismo tiempo, ser coherentes con los retos sociales y ambientales que tenemos como sociedad. Por contra, proponer como soluciones a la insuficiencia financiera fórmulas de copago de los servicios públicos y un incremento de impuestos indirectos es una vía que provoca el incremento de las desigualdades.

Otro requerimiento es eliminar la competencia basada en rebajas fiscales y fijar una tributación básica en los impuestos que evite el dumping fiscal. La competencia fiscal a la baja genera externalidades negativas para la mayoría de comunidades autónomas y empobrece al conjunto del sistema. Además, la reforma del modelo de financiación autonómica debería servir también para resolver los problemas endémicos de la financiación local: la Administración más cercana a la ciudadanía es la que más directamente recibe el impacto de las demandas sociales.

De resultas de los déficits del sistema actual, existe un problema de endeudamiento autonómico. El hecho de que se haya habilitado el fondo de liquidez autonómica (FLA) como línea de crédito estatal de ayuda a las comunidades para el pago de deudas en los servicios públicos es un reconocimiento de esta infrafinanciación. Sin embargo, el FLA no es ninguna solución estructural y, además, acentúa el control y la dependencia de la Administración central. Habría que, pues, como medida compensatoria, resolver el grueso de la deuda de las comunidades por la vía de su progresiva condonación, de acuerdo con criterios objetivos y transparentes.

El nuevo modelo de financiación debe mejorar los criterios de redistribución de fondos del sistema actual. Por norma general, al mismo esfuerzo fiscal debe corresponderle una prestación similar de servicios públicos fundamentales (educación, sanidad y servicios sociales), esenciales para todos los ciudadanos y ciudadanas con independencia del lugar donde residan. Se trata de asegurar que todos los gobiernos autonómicos puedan prestar en igualdad de condiciones las competencias vinculadas al estado de bienestar.

Por otra parte, debe ser esencial para el nuevo modelo la definición de un criterio de nivelación de recursos entre comunidades que dé resultados equitativos. Se debe cumplir el principio de ordinalidad, que regula la relación financiera entre territorios, en virtud del cual una comunidad autónoma no debe perder puestos en el nivel de renta per cápita a consecuencia de la aplicación de los mecanismos de nivelación.

En este sentido, es necesario fijar un sistema de nivelación que permita mejorar la situación de los territorios con nivel de renta menor, pero sin invertir la situación. Hoy, por ejemplo, Cataluña es la tercera comunidad que más recursos aporta al sistema y la décima en ingresos per cápita para atender a las mismas necesidades.

En cuanto a la población ajustada, que es la que sirve de referencia para el objetivo de nivelación, habría que revisar el modelo y prever también el coste de la vida por comunidades, dada su incidencia en el coste real de los servicios públicos.

Disponer de mayor autonomía financiera es la mejor manera de aumentar la responsabilidad fiscal propia y, al mismo tiempo, reducir la dependencia de la Administración central. Los gobiernos disponen de autonomía financiera si tienen capacidad para tomar decisiones sobre sus ingresos y gastos. Desvincular la capacidad de gasto de la capacidad de ingresos tiene efectos económicos negativos. Por el contrario, gobiernos fiscalmente responsables que tomen decisiones sobre el gasto y los ingresos incentiva los comportamientos eficientes.

Para alcanzar este objetivo, es necesario adecuar la capacidad tributaria a las necesidades de gasto, incrementando la autonomía tributaria de las comunidades autónomas tanto en rendimiento de impuestos como en capacidad normativa. Por ahora, las comunidades tienen cedido el 50% del IRPF, el 50% del IVA y el 56% de los impuestos especiales.

Una mayor autonomía financiera debe permitir que los servicios prestados por los gobiernos autonómicos puedan financiarse con los impuestos pagados por la ciudadanía de cada territorio y disminuir, así, las transferencias estatales. Una mayor autonomía tributaria debe permitir también mejorar la progresividad del sistema fiscal. En cualquier caso, este margen superior de autonomía tributaria debe prever elementos de armonización que eviten la competencia fiscal a la baja y garanticen el acceso en igualdad de condiciones a los pilares del estado del bienestar a todos los ciudadanos del Estado español.

Los análisis y las propuestas expuestas hasta aquí deben servir para que Cataluña participe activamente, como ha hecho en el pasado, en la reforma del sistema de financiación autonómica y en la definición del volumen global de recursos, la composición de la cesta tributaria y la establecimiento de los mecanismos de nivelación, entre otros. Sin embargo, la participación multilateral de Cataluña en el marco de la Ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA) no impide que se pueda llegar a acuerdos específicos.

CCOO siempre ha defendido la necesidad de un acuerdo de financiación para Cataluña. Es una propuesta que no responde a ningún privilegio, sino a una genuina y legítima voluntad de autogobierno. Regímenes forales aparte, la propia Constitución no descarta que, dentro del llamado sistema de régimen común, se puedan establecer previsiones singulares. En cualquier caso, el acuerdo específico para Cataluña debe garantizar la suficiencia financiera del autogobierno, debe respetar la lealtad institucional y debe sostenerse en la solidaridad interterritorial y la corresponsabilidad fiscal.

Las especificidades pueden concretarse, por ejemplo, en la cesta tributaria: en su composición, en el alcance de la capacidad normativa sobre los impuestos que la integran, así como en la forma de administrarlos y gestionarlos. Si actualmente es la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) quien tiene competencia exclusiva de gestión y recaudación de los grandes impuestos compartidos y otros, mientras que las comunidades autónomas gestionan por delegación los tributos cedidos y los propios, en el caso de Cataluña habría que aplicar lo que ya dice el Estatut.

En resumen: es necesario crear un consorcio paritario entre las dos agencias, la catalana y el estatal, y transformar este ente en la Agencia Tributaria de Cataluña, que sería responsable de la gestión, la recaudación, la liquidación y la inspección de los impuestos en Cataluña, y su coordinación con la AEAT garantizaría el correcto funcionamiento del modelo, la transparencia y la efectividad en la lucha contra el fraude.

Finalmente, pero no por ello menos importante, es necesario reconocer que el debate sobre el modelo de financiación en Cataluña se asocia siempre al balance y la previsión de las inversiones estatales en nuestro territorio. Los datos certifican que el nivel de inversiones del Estado en Cataluña está por debajo de su participación en el PIB, es inferior a su peso poblacional y, además, tiene un nivel de ejecución muy bajo.

Para corregir esta anomalía, que tiene un impacto negativo en materia de infraestructuras, el volumen de inversiones del Estado debe referenciarse con lo que representa el PIB catalán respecto al del conjunto de España. Por otra parte, la Generalitat debería participar en la definición y ejecución de todas las inversiones que el Estado lleve a cabo en Cataluña, verificando de forma periódica el nivel de ejecución real y compensando, si procede, las diferencias.

En definitiva, las estructuras de estado deben dotarse de suficientes recursos para su financiación, reforzar su descentralización administrativa y reforzar los servicios públicos, que hoy deben garantizar un nuevo contrato social para el siglo XXI.